【公益行】政府购买机制中社工机构与其他社会治理主体的关系变迁——以深圳

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摘要:完善社会事业服务促进政府购买机制、社会事业机构良性快速发展符合社会管理向社会管理思想转变的内在要求。 本文以深圳模式为例，研究从快速发展初期到岗位采购服务为主，到共治期项目采购，在实施社区组织整合和统一管理的快速发展过程中，社工与其他社会管理主体的关系变迁。 不应期的政策导向影响社工的自主性和专业性，其行政化程度总体表现出强弱趋势，并提出了改善管理关系的建议。

关键词:社会事业单位政府购买的社会治理

中国社会的迅速发展和建设理念经历了社会管理向社会管理的转变，有限政府、多元主体的参与(特别是社会组织的迅速发展)和公共服务是社会管理的三个核心要素。 基础政府权力和责任的转让推动社会组织的成长，推动社区居民共同体的迅速发展，两种力量共同致力于提供公共服务，达到共治与和谐。 在这个过程中专业社会的员工是不可忽视的内在力量，是在有限政府的公共服务基础上与之相辅相成的预防性、恢复性和迅速的发展性社会服务。

、社会事业服务的政府购买机制

随着经济体制改革和政治体制改革的推进我国社会组织迅速发展。 各级政府逐渐认识到部分细分和无法专业化的功能可以以向社会组织购买服务的形式实现，通过向有资质的社会组织购买社会服务，转移部分社会功能，降低社会管理价格，提高管理工作的效率。 这不仅给政府社会管理体制改革带来了重大创新而且给社会组织带来了前所未有的快速发展空间。 社会事业机构是其中重要的社会组织。 社会事业专业在我国的迅速发展已经几十年了社会事业的专业化和职业化，政府与社会事业机构的关系已经成为近年来社会管理中的重要研究课题。

总体来看，我国政府与社会事业机构的合作还处于初期阶段，各地的社会工作者机构也在不断探索与政府合作的模式和机制。 深圳市最先开展政府购买社会事业服务。 2007年，深圳市开始以岗位采购的形式实施社会事业服务的政府采购，到2009年转变为项目采购，至今两种模式并存。 年末，深圳市各区政府先后将社区服务中心、社区居民委员会和社区事业单位合并为社区党群服务中心，由党委书记指导事业，深圳市整体社会工作机构也具有新的快速发展方向

深圳市作为社会事业领域迅速发展的先驱地区，其10多年政府购买社会事业服务的经验被称为深圳模式，成为我国许多地区参照的模板。 许多学者探索了这种模式，但十年来，政府为了协调社会的快速发展向社工领域提出了各种政策要求和规定。 这些变化的政策和规定对社工的迅速发展产生了什么影响？ 社会工作者是如何应对这些变化的？ 社会事业服务的政府购买机制如何进一步完善？ 虽然各种问题尚未深入研究，但通过分析社会工作者机构与其他社会治理主体在政府购买机制中的关系，明确社会工作者机构在社会治理快速发展中的作用定位是将这些问题

本研究以深圳市社会事业服务的政府购买机制为例，采用文献法和深入的案例访谈法，通过相关政策分析和对社会事业机构负责人和相关社会管理主体代表的采访，探讨政府购买机制中的社会工作者和其他社会 为中国各地社会事业服务的政府购买机制更好地发挥社会管理的作用提供了参考。

二、社会工作机构迅速发展早期的社会管理关系

(一)社工与政府的关系和问题

2007年，中国共产党深圳市委深圳市人民政府发表了《加强社会事业人才队伍建设，推进社会事业快速发展的意见》(简称1+7文件)，正式开始了政府购买社会事业服务的实践。 在深圳市政府购买服务的项目实际操作过程中，民政局是执行主体，掌握政府购买项目的资源和权力，不同层次的项目分别由民政局和区民政局进行招标购买。 实行政府采购，实行民间运营大体上，深圳市民政局培养了三个民办社会事业机构，购买了社会事业岗位，为市民提供服务。

岗位购买模式主要在政府机关、事业单位及公司开发社工岗位，社工机构与政府签订相关协议，向政府指定机关派遣符合条件的社工。 政府为各职场社工提供资金支持，发挥监督和支持的作用。 我国社工专业在迅速发展的初期，职场公司的员工作为干预方法很好地适应了当时的政府和社会对社会员工一无所知的情况。 设置职场社工可以让使用者迅速、全面地认识和理解社会工作，在各方面支持和推进社会工作专业的迅速发展。 首先，深圳市1+7文件公布后，学校、政府、公司及医院积极设置了社工岗位。 其次，对于服务时间长的岗位，政府要求第三者判断，第一判断服务复印件及其效果和服务对象的满意度。 如果判断成绩不好，可以考虑更换社工和社工。 最后，政府根据当地迅速的发展水平调整了职场社工的待遇，从最初的2007年的6万/人/年到年末上升到9.3万/人/年，中间进行了多次调整。 与我国大部分地区社工的工资水平相比，这还足够大。 社工扮演社工和政府的中介，这时政府从社工那里购买服务，不直接接触社工，政府提供给职场社工的资金也基本成为机构的运营资金。 因此，在以购买职场社工为中心的时期，政府作为出资者和投标人，掌握着两者关系中的主动权。

政府购买职场的社工有两个缺点。 另一方面，社工根据政府的目标和要求，立足于稳定的要求，谋求与政府达成良好的合作关系。 但是，如果社工没有自身的服务理念和目标，其服务复印件必须行政化，强烈依赖政府，形成难以迅速发展自我造血功能的不良情况，迄今为止的组织内部行政化倾向也越来越严重 另一方面，2009年以后，职场社工的迅速发展出现了滞后。 从职场社会工作者自身来看，首先，在政府的购买机制中，职场社会工作者必须受到机构和被派遣机构的双重管理，难以维持专业性和自主性。 其次，在实际业务中，使用者将职场社工视为职场的临时员工，阻碍社工对自己业务的认识，有些职场社工在业务期间转变为政府员工，增大社工的流失率。 最后，社工领域在快速发展初期，发挥社工专业价值的空间很少，职场社工配备了很多行政工作者，在政府或行政机关行政机关行政机关人员应做的事情略有改变，行政化程度严重。 2009年以后，社会事业服务的政府购买方法迅速发展为服务项目，但直到2009年左右深圳市才以购买职场社工的方法为中心。

(2)社工与社区事业单位的关系和问题

因为这个时期的职场社工大部分部署在行政或事业单位，一部分在社区，所以与职场社工密切相关的其他组织是社区的基层组织社区的事务所。 深圳、社区办事处对社工来说是政府购买机制中重要的资源点。 从其成立的意义上来说，社区事务所既不是一级行政组织也不是事业单位，应该是与居民委员会独立的社区服务机构。 但是在深圳市的大部分社区，社区办事处是掌握权威资源、有较强发言权的基础组织，承担着街道办事处和相关政府部门落入社区的各项事业和公共服务。 社区事业单位是与社区居民委员会同等水平的单位，共同负责社区行政事业。 现在深圳市多个社区居委会和社区事业单位是同一员工，在两个组织中承担着不同的功能。 社区办事处接受街道社会事务的管理。

社区事业单位经常购买职场社会工作者的服务.。 社区事业单位对社会工作者及其所在的社会工作者机构的认识和判断很重要。 如果社区事业单位对社会工作者没有明确的认识和理解，社会工作者就会面临行政任务的压力，压缩本来必须完成的专业服务和时间。 由于长期以来在职场上从事简报和活动企划等行政业务，社会工作者经常自嘲地工作。 另一方面，社会工作者机构强烈依赖政府的购买，缺乏独立性，因此，以往，政府和基础社区组织有可能超越社会工作者机构，根据需要的职场自行招募社会工作者，社会工作者机构存在虚构的危险 甚至社区事业所也已经提出组织化，自己在大学招聘社会事业专业的毕业生。

(三)社会工作者的应对措施

深圳市社工机构在快速发展初期多依赖政府和街道，政府对其进行严格管理，监督管理力度大，社工机构的服务行政化严重。 行政化的严重后果不仅是服务副本的行政化，政府权威的渗透也会导致机构内部的管理官僚化，专业社工机构、制度和文化价值观念也发生变化。 [1]但是，在这种情况下，深圳市的社会工作者领域依然发展迅速，除了相关社会政策等大环境支持社会工作者的迅速发展外，与社会工作者自身的努力是分不开的。

首先，深圳社工承担政府项目，另外，致力于打造自己的企业品牌，给社工增加价值，同时通过政府的推进使社会认识社会工作，得到居民的同意。 例如，SSL机构接受政府采购服务，以一个老年人日托中心为考试，以专业做法和妙技为社区老人设计一套课程，在整个街道甚至所在行政区获得好评和青睐，吸引社会， szs机构不仅支持公司集团，还成立了专属志愿者团队，对志愿者志愿者活动有很多经验的szn机构是以历奇指导和正的快速发展为特色的服务企业品牌，政府以外的公司和慈善家支持机构

其次，积极向香港学习各种经验，建立本土化的社会工作制度。 在社工迅速发展的初期，深圳以优良的地理位置，向香港学习先进的管理知识，结合内地政策，建立了社工本土化制度。 比如监督制度，政府雇佣了150名香港监督，在深圳进行了本土社工的监督和训练，在价值理念、专业理论及实务的妙招等方面进行了教育指导。 随着香港国内的撤退，本土化监督从2009年开始接力。 许多机构在国内监督的协助下培养了许多监督人才以不同的形式促进了同伴的专业成长。 社工根据国内和行政人员的等级设置不同的晋升机制，有些机构分为国内和行政两个晋升途径，有些机构分为见习线、监督线和行政线三条路线。 建立不同的晋升机制是因为简单的监督制度遵循标准化的标准，组织的调整和协调很困难，在宏观层面上为社会工作者争取监督更难。 因此，组织开始培养综合人才，监督进行专业指导，也可以对组织的管理制定计划。

总之，深圳社工机构早期的迅速发展是基于购买职场社工，政府大量购买职场社工，社工机构在背后管理和支持职场社工。 在这个社会工作领域的迅速发展初期起到了让社会各界认知、理解社会事业的作用，为之后的整个社区服务项目的购买奠定了基础。 另外，该模型还存在职场社会工作者对使用者孤立无援、行政化严重等问题，同时初期的社会工作者机构主要以获得职场社会工作者的资金为主，自我造血功能的开发较少，在服务复印上和管理结构上都是行政的

三、社会工作者机构进入社区共治期的社会管理关系

年后，整个项目的购买在深圳大幅度兴起。 这是在购买职场服务的基础上产生的新的购买服务模式，政府将难以具体化操作的社会服务外包给社会工作者，通过公开招标委托社会工作者向必要的群体提供支援。 [2]因此，社工在这个时期从幕后转移到了台前。

(一)社工与政府的关系和问题

政府必须处理各种社会问题的诉讼产生项目意向，通过招标承包给社会工作者机构，对其进行监督。 一种方式是民办社工机构提出项目申请，由市民政局通过审查确立资助金，项目资金来源于福利公益金和财政资金。 另一种是政府购买社区服务中心的服务，这种方式是政府每年提供50万经费，社区提供场所，社工派遣社工团体到社区，用4+2的模式进行交流 [3]社区服务中心每三年招标一次，根据判断情况决定是否更新。 到年底深圳市建设了668个社区服务中心基本实现了全市社区服务中心的展望。

在这个时期，政府依然是社会工作服务的第一购买对象，项目很多，政府和社会工作机构的联系也越来越紧密。 购买服务的竞争机制越来越完善，同时选择机制的权力放在街上，根据街上的情况自主选择。 随着社工人数的迅速增加，社工管理的难度和价格在上升。 因此，政府和社工协会为了促进社工领域的顺利迅速发展，协商了比较完整的判断标准、投诉机制以及训练机制等，对社工进行了规范和标准化。 目前为止的单向管理和迅速发展正在转变为政府和社会工作者机构的双向互动，在制定社会工作者领域的规章制度之前，政府也将听取社会工作者机构的问题和建议。 但是，在新形势下，政府和社工之间也充斥着新的问题，机制的完整性是领域规范的标志，而机制产生的问题阻碍了领域的迅速发展。 例如，在人员配置方面，深圳公布的社区服务中心4+2人员辅助指标，经费是固定的。 这种方式另一方面有养活闲人的嫌疑，即使同劳动者的从业量有差异也能得到同样的报酬。 另一方面，组织对社工也很难明确奖惩。 因为社工队伍现在不庞大，奖惩显然很难保证事业的继续。

(二)社工与领域协会的关系和问题

社会事业协会是为建设社会事业专业化、职业化，开展社会事业教育事业，加强社会事业专业人才队伍建设，提倡社会事业理念，推进社会事业专业快速发展，保障社会工作者权益而诞生的组织。 深圳社会运营商协会成立于1992年12月，是由深圳市民政局直接管理的社会团体。 社协不向社会直接提供社工服务。 业务复印件包括领域知识的普及、工人的训练、社会事业者和机构的注册、年度判断、评价、社会事业领域的规范的确立、社会工作者权益的维护等。 政府委任的部分权力交给社工协会，通过协会管理社工领域，社工协会作为领域快速发展的推动者和利益保障者，另外作为政府和社工机构的信息表达桥梁，有三个良好的 但是，深圳市社协的日常运营需要依赖政府购买的项目经费来维持(社协承担的项目通常是社工机构负担不起的整体服务项目)，因此在社协的很多领域对政府相关部门的提案 不平等的关系社会工作者协会多依赖政府，政府也通过协会对整个社会工作者领域进行了过度的干预。 另一方面，领域协会应承担的责任和面临的困难也很多，形成的相关机制不太有效，也有过于麻烦而妨碍社工领域迅速发展的机制。

例如，判断机构的制定和实施由政府委托社协进行，判断机构存在很多问题。 笔者理解了社会事业机构在日常事业中面临的判断大致包括以下四种:首先是机构判断，市民政局组织第三者进行的第二是社区服务中心的判断，由社区或街道组织的第三者判断。 第三，麻烦。 通常一个社区服务中心每三年投标一次，中标机构对一个服务中心拥有三年的运营权。 中心必须在三年内接受包括机构和各级政府组织在内的判断。 有些行政区各级的判断标准需要不同的服务中心准备两份资料，社会工作机构需要大量的时间和精力。 除此之外，中标的所有项目都需要定期接受出资人的判断，同时需要阶段性接受判断并正常释放资金。 当然，机构也需要进行自我评价，机构需要调查社工的表现，例如选出年度优秀社工、年度优秀监督等荣誉进行奖励。 判断极大地促进了机构良性迅速的发展、监督和规范项目的实施。 机构外的判断结果将在线公布，供购买者参考。 但是，判断的材料很多复杂多样，没有统一的标准，有时对同一机构的判断结果很高。 结果不一定能代表机构的真正水平，但在一定程度上影响下一次招标。

同样让社工感到不安的是协会制定的投诉制度。 这个制度的目的是让社会工作者机构更民主地管理，社会工作者即使受到不合理的管理和不公平的待遇，也可以通过对社会工作者的反应来监督机构的行为。 但是，在某个事件中，社协受到投诉后，不考虑机构的状况是不合理的，服务对象向社协投诉社工失业，社协会首先向机构负责说明，即使社工向机构虚假投诉也会给机构造成损失。 对此，社工机构的领导建议，不仅应该规范社工机构，还应该建立对社工个体的投诉机制，特别是加强专业关系中社工伦理和价值观的审计和监督管理 另外，社协应该对机构的投诉采取更开放的态度，根据各方面的法规，根据需要采取法律手段客观公正地处理投诉问题。

(三)社工与社区事业单位的关系和问题

随着社会管理向治理的转变，社区事业单位总是认识到这一领域，而不是压缩社工的专业化和职业化空间，社工确实能给社区带来些许变化。 这是因为社会工作者和社区的关系也更和谐，社会工作者在大环境中的生存和快速发展也更顺利。 社会工作者逐渐为人所知，社区服务中心在社区广泛开展，居民对社会工作者的服务也越来越肯定，可以与社会工作者机构达成协议，有些社区事业单位在苏 当然，有些社工在事务所权威的影响下开展活动。 社会工作者能否获得项目也取决于组织与街道和社区事业单位之间关系的好坏.。 这些机构需要承担一些社区事业单位安排的行政事业，如推广计生、优生优育等，不能保证社工服务的质量和专业性，进一步推进社工独立快速发展，

(四)社会工作者的应对措施

深圳市社工领域的迅速发展从重视人才向重视服务和效果的转变促进了以购买职场社工为主的转变，政府的部分权力也被社会事业机构接受，社工这个新兴领域也越来越规范化和标准化，索 当然，面对上述各种变革后领域的问题，社工也有自己的处理路径。

首先，已经有多个社工开始强化自己的造血功能，由于只依赖政府的购买服务，所以转向了政府的购买、自营、募捐三个方面。 以szn机构为例，机构侧重于开展多渠道部署项目，在一定程度上减少了对政府的依赖，过去的政府购买资金从机构收入的90%减少到了78%。 另外，社工可以通过项目的创立，建立自己的筹款机制，在政府供资失败的情况下，通过捐赠和其他方法实现资金的流通。 这也可以降低其他良好关系的组织对组织生存的影响。 这一时期的社会工作者机构通过优质服务，建立机构的企业品牌效应，实现地区、部门间的项目采购，保证机构的顺利运作，行政化的影响减少对专业服务的制约。

其次，一些机构于年设立了国内研究部，即机构兼任社区服务中心主任。 国内研究部的目的是让组织领导层管理组织，重视自身的专业快速发展，让一线社工和中层管理者参加组织整体的管理和研究，为组织的管理和研究提供资料，为组织的建设提供更多中肯和果实

总结起来，从领域快速发展初期到年底，逐步形成的社区共同治疗局面是社会工作者机构脱离行政化进程的重要一步。 当然，行政化现象依然存在，同时也与领域内部的快速发展问题联系在一起。 例如，判断制度和项目购买的结合使社区事业单位对社会工作机构和社区服务中心的影响非常大，社会工作机构的专业性和自主性的发挥在某种程度上受到限制。 但是，在民间运营大力推进的背景下，大部分社会工作者依然可以发展自己的专业知识，创立企业品牌，在各服务行业绽放百花。

四、社区党群服务中心形成后的社会管理关系

深圳市民政局年末发布了将社区服务中心、社区居民委员会和社区事业单位合并为社区党群服务中心的通知，由社区党委管理，部署党员社工，定期开展党员服务， 但是，由于笔者的调查时期没有制定具体的执行政策，深圳各行政区域的合并进展情况不同，各社区党群服务中心的员工配置和分配也混乱。 有些行政区已经将三个组织融合在一个事业平台上，有些行政区由三个组织一起进行事业，但由于担任各自的职务，社工机构和社区服务中心受到的影响程度也不同。 总体来看，刚独立的社工在新的环境下多少受到了新的行政化的影响。

szs机构的负责人说，在新文件发表之前，向专业化方向提交征求意见的原稿，社工机构有可能接受社区服务的运营，但文件发表后，社区事业所、居民委员会、。 现在大部分是社区事业所的站长担任党委书记，社区党群服务中心的主任。 一些行业人士认为这种变化可能会使社工专家回到行政化的道路上。 因此，高速发展的社工刚得到独立快速发展的空间，现在从组织合并操作的不规范性中出现了不明确性。 这对社工领域未来的快速发展和社工的职业认可和工作热情产生了一定的负面影响。

(一)社工与政府的关系和问题

相关政策的方向极大地影响了社工的生存和快速发展，政府与社工之间的合作也因政府关注点和领导意识的变化而不明确。 而且，两者的合作是自上而下的协调与合作，不同层次的政府和部门关心的好处有时不同，所以政策的变更给社工带来了很多挑战。 现在还没有发表将社区服务中心、社区居民委员会和社区事业所合并为社区党群服务中心的操作性文件，相关要求也没有确定，各党群服务中心的建立程度不同，社区服务 这样，一些行政区域的社区服务中心已经面临着工作上的挑战和障碍，其他服务中心在合并后反而出现了自主发挥专业价值的现象。

(2)社工与社区党群服务中心的关系和问题

社区事业单位逐渐纳入社区党群服务中心，社区事业单位和社区服务中心不再是独立的组织，但现在有些社区的重要资源和权力掌握在原来的事业长手中。 因此，社工在党群服务中心能在多大程度上发挥专业性和自主性，取决于与员工站长的信息表现程度。 与领导水平达成协议，明确各组织的定位，社工及背后的社工机构在开展专业活动方面具有很大的自主性。 如果在领导层面看不到社工的专业和特色，可能会给社工带来行政压力，难以维持社工的服务质量和专业工作时间。

(三)社会工作者的应对措施

笔者在调查过程中发现各类社会工作机构变得被动积极，正在寻找适应新政策的方法。 例如，整理相关文件中社会工作者机构的角色定位，安抚一线社会工作者的危机情绪，提倡在实务层面以机构的名义向社区服务中心提供越来越多的支持，社区服务中心、 比较分析社区居委会和社区事业单位融合不良的情况，向民政局提供详细的反馈和改善建议，将社工的活动与党建结合起来，适应政府的需要，为社工争取自主迅速的发展空间

无论如何，在这个阶段，面对突然的变化和不确定的政策，社会工作者有可能再次纳入行政化的趋势。 但是，这时的社工已经不是初期的快速发展状态，已经建立了自己的企业品牌和大众基础，可以通过各种渠道发出声音和提倡。 在未来的政府采购服务框架中，社工与政府和其他社会治理主体之间是更融洽的合作关系还是更明显的管理和管理的关系需要进一步注意。 但是不可否认，社工需要付出越来越多的努力，不要走上高度行政化的老路。

五、结语

深圳市社工行政化的程度呈现出强弱趋势，这种趋势与政策的一些变化分不开。 早期的社会工作者机构刚开始迅速发展，由于依赖政府的支持，很难独立成长。 这不仅是因为在服务复印方面需要效仿政府，有些机构的内部管理也显示出官僚化的风格。 随着政府采购向社区服务中心的转变，社会工作者机构逐渐发挥自己的特点，建立企业品牌服务项目，多途径探索组织造血功能，努力减少对政府的依赖。 年末发表的合并社区三大组织的政策文件再次使社工机构陷入了行政化和自主成长的分支，深圳市是我国社工机构迅速发展的城市，其十年政府购买服务的经验是新的 社工如何进一步提高自主性和专业性？ 这些值得进一步考察和探讨。 相关社会管理主体应该通过各种政策和竞争机制帮助社会工作者机构获得越来越多的资源，扩大社会工作者领域的规模，承担越来越多的管理职能

年度中央民族大学建设世界一流大学(学科)和特色迅速发展吸引专业资金的社会学学科经费资助

杨慧、中央民族大学社会学系副教授 杨烸煜、中央民族大学社会従业専门大学院。

参考文献:

[1]朱健刚，陈安娜.植入中专业社会的员工与街区的权力关系分析政府购买服务项目的案例[j] .社会学研究，(1):43-64，242

[2]刘传铭、乔东平、王金顺等.中国政府与社会组织的关系研究以北京、上海、广州、深圳的调查研究[j] .经济研究参考，( 22 ):59-65为基础。

[3]易松国.民办社会事业机构的问题和快速发展之路以深圳为例[j] .社会事业，(5):20-25

:涂伝博审编:tss

来源：亚洲公益报