【快讯】制定志愿服务法条件成熟 《志愿服务条例》与地方立法均可提供经验

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优秀的志愿者展示《志愿者条例》(网络传播)

年12月1日是《志愿者条例》(以下简称《条例》)实施一周年。

理解《条例》的实施效果，中国人民大学法学院教授、中国志愿者联合会专家委员、中国志愿者联合会研究会副会长、北京市志愿者快速发展研究会副会长莫于川专业在近一年进行了多次调查。

莫于川近日接受《法制日报》记者采访时指出，《条例》在鼓励和规范志愿者活动、志愿者事业快速发展等方面提供了法律保障机制。 但是，志愿者事业中还存在的一点问题没有得到根本的处理。

莫于川认为，由于志愿者活动主体的多样性、行动的多样性、文案的丰富化，社会组织的关系非常多、复杂微妙，仅通过行政立法进行调整显然是有力量的。 这是因为发挥人民代表大会的主导立法功能将通过立法加以调整。 而且，中国已经比较丰富、全面、成熟、经过实践检验的许多地方立法经验可供参考，颁布国家级志愿者立法的条件已经成熟。

行政法规不是立法的终点

推进志愿者制度化是近年来的重要议题，也是党中央提出的新要求。 党的十九大报告指出，要推进诚信建设和志愿者活动制度化，增强社会责任意识、规则意识和献身意识。

莫于川表示，《条例》的颁布实施，确实是为了进一步推进我国志愿者制度的建设，保障志愿者、志愿者组织、志愿者对象的合法权益，鼓励和规范志愿者活动，迅速发展志愿者事业

但是，对始终致力于志愿者法制定的莫于川来说，行政法规不是志愿者立法的终点，《条例》的马力依然不足以拉志愿者这辆大型车。

行政法规是国务院指导、管理国家各项行政工作，依据宪法和法律，同时依照《行政法规制定程序条例》程序规范制定的政治、经济、教育、科学技术、文化、外事等各种法规的总称。 以行政管理关系的调整为主，以行政机关和行政相对人之间的事务为中心进行调整。

莫于川认为，志愿者活动作为一项比较特殊的社会事业，涉及的主体、要素、环节很多，不仅有行政机关和行政相对人，还有党组织、共青团、妇联、工会等党群组织和部门，也与军事组织(军人志愿者)有关。

国家级专业立法长期不足，不能以一直高房子的建设和上下组合给予诱惑、调整和规范，严重影响志愿者法制体系的整体建设，依法推进志愿者事业平稳快速发展的瓶颈和 莫于川说。

中国青年志愿者协会副会长、中国志愿者联盟研究会副会长谭建光也认为《条例》的制定对志愿者、志愿者的支持和保护起着积极的作用，随着社会的迅速发展和志愿者事业的进步，将来会成为志愿者

持同样看法的是全国政治协商委员、中国行政法学研究会副会长、郑州大学法学院常务副院长沈开举。

沈开举告诉记者，民政部已就今年8月他提出的尽快立项回答了关于制定《中华人民共和国志愿者法》的建议。

民政部在回答中认为，中国特色社会主义进入新时代，志愿者活动前景广阔，有巨大潜力，部分阶段更高的法律可以满足中国志愿者活动迅速发展的需要。 制定志愿者活动法是贯彻党中央关于志愿者活动的决策部署，全面依法治国的重要措施，为志愿者活动规范化常态化的迅速发展提供更坚实的保障。 民政部在中央文明委员会的领导下，进一步贯彻执行《条例》，结合《条例》的贯彻实施情况，与有关部门合作积极推进志愿者活动法，尽快纳入全国人民代表大会常务委员会的立法计划。

地方立法已经有了成果

在国家一级立法长时间不足的情况下，各地的志愿者立法率先出台，以保障志愿者活动的健康，继续快速发展。

截至年底，除港澳台地区外的31个省级行政区域中，制定志愿者地方立法的有20个。 而且，在49个大城市中，志愿者地方立法制定的有20个城市。 修改后的立法在年3月15日给予越来越多的地方立法权后，三年多内设一点省和区的市制定或修改了志愿者地方立法，基本上是地方人民代表大会常务委员会立法。

莫于川认为，在一定程度上，地方志愿者立法推进了现状，从一个方面反映了我国志愿者事业进入了规范化、法治化、制度化快速发展的新阶段。

我国地方志愿者立法前阶段探索迅速发展，已经取得了很多成果，如志愿者、志愿者组织权利义务的初步定义。 建立志愿者和志愿者团体登记、登记程序，为初步摆脱无序运行的志愿者活动达成协议、经费来源、保险购买带来初步法律保障等，保障雪中送炭，保障锦上添花，综合

据川说，地方立法中的一点规定可以写入志愿者法。 例如，在北京、山东、上海、海南、四川、昆明、广东、陕西、珠海、合肥等10个省市志愿者立法第一条的立法目的中，提到了志愿者精神，被志愿者法采用，被置于立法目的第一位，国家把志愿者的价值观

莫川表示，志愿者活动以地方立法为中心的模式表现出分散性的特征，在某种程度上有助于把握当地志愿者活动的迅速发展需求，具有根据现实情况制定相应规范的特征，但其效力水平不高。 他指出，存在概念模糊、体制不一致、所属不明、责任落空等风险，各地立法副本之间普遍理解不同，有规范。 例如，在志愿者团体的定义、志愿者权益的保障、对志愿者的奖励措施和奖励标准、志愿者活动中的法律关系和法律责任等方面，各地的立法差异很大，执法水平很大。

另外，长期以来，一点地方不重视志愿者立法，另外制定的法规条文相对粗糙，微细化程度不好，所以一点地方的专业法规立法副本旧，质量不高，不容易就这样适应当地的实践需要。 几年前，在中国人民大学中国行政法研究所的项目合作和专业支持下，民革中央发表了志愿者地方立法示范复印件，提供各地参考录用，产生了积极的效果，但志愿者地方立法一直存在缺乏国家法律诱惑规范的短板

莫于川统计后，关于目前比较有效的约50项地方志愿者立法，生效日期为年前的有25份，其中最早的是《河南省人民代表大会常务委员会关于深入开展青年志愿者活动的决定》和《杭州市志愿者条例》 各地志愿者立法通过以来，迄今为止完成修法的只有广东省、黑龙江省、浙江省、宁波市等少数地方。

现在我国享有通常的地方立法权和民族自治地方立法的主体有354个，包括31个省区市、289个区的市、30个自治州、4个不设区的地级市。 在这种背景下，仅靠地方立法协调和推进志愿者活动更加不足，不仅力量和统一性不足，价格高，误区不少。

过去的经验表明，中国已经有很多地方立法，有成熟的实施经验，开始全国性志愿者立法的条件已经成熟。 这个立法如果长时间不足，会影响志愿者活动法治体系的整体建设，不利于全国志愿者活动项目的开展，不利于志愿者活动健康的迅速发展。 莫于川说。

全国人民代表大会常务委员会主导立法

专家说，无论是多数地方立法还是条例的实施，都不能代替志愿者法的地位和作用。

1995年，在全国政协第八届第三次会议上，第八届全国政协常务委员会、时共青团中央书记处书记袁纯清等人提出了《关于社会志愿者法的制定》的提案。

年，在11届全国人民代表大会4次会议期间，贾伟平、邓萍、秦希燕等92名代表和海南代表团提出了4项议案，建议制定志愿者法。

年，在全国政协第十二届第三次会议期间，民革中央在详细调查后提出了《关于推进志愿者活动的建议》，建议推进志愿者国家一级的立法。 全国政治协商委员会、中国人民大学法学院教授汤维建也在这次会议上提出建议，促使尽快制定《中华人民共和国志愿者法》。 在第十二届全国人民代表大会第三次会议上，全国人民代表大会代表、中国人民大学劳动人事学院教授郑功成也提出了议案，建议尽快制定《中华人民共和国志愿者法》。

年，在全国政协第十三届会议期间，沈开举委员尽快提出了关于制定《中华人民共和国志愿者法》的建议。

莫于川认为，由于《条例》的实施、许多地方立法及其实施经验，开始国家级志愿者立法的条件成熟了。 而且我国志愿者事业的优势和志愿者活动的全民实践呼吁加快国家一级的专业立法，提供更全面、更有力的法律保障。

由于直接立法的条件已经成熟，全国人民代表大会常务委员会建议尽快将志愿者活动法的增加列入五年立法计划和年度立法计划，主导这项立法，经过两年到三年的时间，这也是我国立法工作比较 而且政府部门要事先做好立法和实施准备，同时努力推出实施性的行政立法，上下合作，尽快形成完整的志愿者法律规范体系，提供更有力的法律保障。 莫于川说。

立法必须首先考虑激励机制。

莫于川说，全国人民代表大会常务委员会曾经计划在8年前开始这项立法调查事业，已经有起草事业的基础，由专门委员会组成专业班完成这项法律的试行方案，国务院有关部门也提供了制定相关行政法规的起草事业的基础，另外

志愿者立法的目的是直接决定志愿者立法的目标选择和制度设计。 从立法的定位和价值取向来看，志愿者立法具有多种属性，它是志愿者事业促进法、志愿者主体权益保障法、志愿者行为规范法、精神文明建设促进法，也是中国社会主义核心价值观的集中体现。

莫川先生着眼于志愿者精神、志愿者活动、志愿者、志愿者团体、志愿者对象、志愿者事业等志愿者活动的各要素，遵循提倡鼓励和规范保障促进的逻辑，志愿者立法的目的是志愿者精神 我们认为是保障志愿者组织、志愿者对象的合法权益，培养志愿者文化，促进志愿者事业的迅速健康发展。

志愿者活动法既是促进法，也应该是规范法。 立法首先要考虑激励机制，考虑规范机制，现在的重点是考虑其诱惑促进保障功能的方法。 莫于川说。

莫于川认为，志愿者活动作为一项高尚、普遍、现实的社会事业，需要政府、社会、公民的支持，健康有序地快速发展，即使提倡志愿者精神，也要鼓励和规范志愿者活动，志愿者、志愿者组织、和 我认为最终的目标有助于促进志愿者事业健康的迅速发展，依法动员各方面的积极性和合法权益，制度化。

:刘建柱审査编:qm

来源：亚洲公益报