【公益行】生态环境保护综合执法的职责调整

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最近，中国共产党中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》的通知(以下简称“指导意见”)，引起各界的关注。

为了贯彻《中国共产党中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》的部署要求，进一步推进生态环境保护综合行政执法改革，《指导意见》比较有效地整合了生态环境保护行业的执法责任，职责 正确理解“指导意见”和职责整合的改革精神，对整合生态环境保护综合执法队伍，完善适合生态环境保护事业的行政执法体系起重要作用。

本文对生态环境保护综合执法的职责调整进行解读，供各网民参考。

解读1 :改革目的聚焦处理多头多层重复执法

《指导意见》指出，生态环境保护法执行包括污染防治执法和生态保护法执行。 生态环境保护综合执法团队整合相关部门的污染防治和生态保护执法责任。

职责的确定、边界的明确是国家实施生态环境保护综合执法改革的目标方向，其背景是生态环境保护行业的多头、多层重复执法问题比较突出。

1 .统一和分管模式。

根据《中华人民共和国环境保护法》第十条的规定，环境保护主管部门对环境保护事业实施统一的监督管理，有关部门根据相关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护事业实施监督管理。 原来的环境保护部门属于与其他有关部门共同履行环境保护职责，统一和分管相结合的模式。 近年来，湖南、陕西、内蒙古、山东、重庆等10多个省、区、市制定了环境保护工作的职责规定，少则涉及20多个部门，多则涉及50多个部门，职责分散交叉，重复问题突出。

2 .横向有多头执法问题。

《深化党和国家机构改革方案》第五十一条确定要求整合生态环境保护综合执法队伍。 环境保护与国土、农业、水利、海洋等部门相关污染防治和生态保护法执行的职责、团队整合，统一执行生态环境保护法执行。 生态环境保护法执行包括污染防治执法和生态保护法执行两个主要方面。

对污染防治执法行业来说，法律、标准体系比较健全，但执法权比较分散，各个行业都有九龙治水问题。 以水污染防治执法为例，地表水执法由环境保护部门负责，地下水执法国土和水利部门还有争议的海岸污染源执法由环境保护部门负责，水上污染源执法由交通、海事、海洋等部门负责。 执法权的分散职责交叉不明确，部门间协调不顺利，而且容易导致能力配置的重复浪费，进行多头执法。

在生态保护执法行业，法律、标准体系、执法的部分事项和执法主体分散。 目前没有比较生态保护的系统专业立法，但经过法律和国务院行政法规的系统整理，生态保护和高度相关的执法几个事项在《水法》《森林法》《草原法》《海洋环境保护法》《沙防治沙法》等30多项法律法规中

3 .纵向存在多层执法问题。

省级以下环境执法团队普遍存在职责共同体问题，根据现行法律法规，除了核定核与辐射、汽车、消耗臭氧层物质等行业只能由国家级、省级生态环境部门承担的执法事项外， 其余执法事项一部分可以由县级以上人民政府环境保护主管部门承担，执法责任上下一边粗，层次事权不明确，同级环境保护部门内部执法界限不明确，多头执法、碎片化严重。 某具体事件，省、市、县三级均有权调查，有限的执法资源未完全利用，容易引起多层执法问题。

因此，实施综合执法改革不仅要明确部门间的责任界限，而且要划分不同层次的事权。

解读2 :改革方法部门之间整合执法权

《指导意见》决定了原环境保护、国土、海洋、农业、水利、林业等6个部门职工责任的具体整合范围。 然后，除法律、法规另有规定外，相关部门决定不行使上述行政处罚权和行政强制权。

1 .综合执法小组与其他领域管理部门的关系。

部门间整合处罚权的法律依据是《中华人民共和国行政处罚法》第十六条国务院或国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。 合并后，综合执法团队的职责范围将大于同级生态环境部门。 《深化党和国家机构改革方案》第25条确定了建立生态环境部的职责整合，比较而言，生态环境保护综合执法团队承担的执法责任更广泛，第一是综合国土部门开发土地、矿藏等带来生态破坏的执法权，林业部门自主

在组织结构上，日常工作由生态环境部或省级生态环境厅的内设执行局负责，主要负责建立健全的领域管理部门和综合执法团队的协调合作体制，加强国家或省级相关部门协调执行综合生态环境保护执法方面的业务指导。 在业务关系中，相关领域管理部门和综合执法团队属于业务指导关系，对于转换后的执法几个事项，国家或省级相关领域管理部门通过制定相关业务政策、法规、标准和技术规范等措施进入领域业务指导。

2 .跨部门整合执法权的边界划定。

土地、矿藏、自然保护地既是生态的一部分，也是可以理解为资源的生态保护执法对象，还是资源保护执法对象。 在现实操作中，执法的界限很模糊。 例如，对土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物等行业的保护有生态属性、自然属性、资源属性、经济属性。 自然资源部设有执行局，负责调查自然资源违法事件。 生态环境部也设有执行局，负责重大生态环境保护违法事件的调查。 生态环境部三定规定监督影响生态环境的自然资源开发利用活动、重要的生态环境建设和生态破坏恢复事业。 个别、局部资源的不合理开发利用不一定会导致生态破坏，执法边界难以把握，需要对照法律法规，对执法部分事项的调整作出具体规定。

3 .以行政处罚权为核心的执法权。

《指导意见》指出，整合后，生态环境保护综合执法队依法统一行使污染防治、生态保护、核与辐射安全行政处罚权及行政处罚相关行政检查、行政强制权等执法功能。

根据《中华人民共和国行政强制法》第十七条相对集中的行使行政处罚权的行政机关，法律、法规规定的关于行政处罚权的行政强制措施和《中华人民共和国行政处罚法》第十六条国务院或国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府

目前，国家制定了与综合执法改革配套的执法若干事项指导目录，细分为具体的法律法规条款，有利于地方操作。

解读3 :执法主体以谁的名义执法

《指导意见》指出，整合后，生态环境保护综合执法队以本级生态环境部门的名义，依法统一行使污染防治、生态保护、核与辐射安全的行政处罚权以及行政处罚相关的行政检查、行政强制权等执法功能。

以谁的名义执法，会影响执法手续、行政复议等环节。 现在大部分地方环境保护部门都可以用部门名称执法，很好地履行执法责任，不需要调整执法主体。

另外，以本级生态环境部门的名义执法与县级局团队的一体化模式很一致。 《指导意见》提出县级生态环境分局实行常规局团队一体化体制。 具体模式可以参考地方确定，公安机关内设大队的模式，县级生态环境分局可以内置生态环境保护综合行政执法队伍。 在这种模式下，不应该以设施的名义行使执法权。

解读4 :着眼于未来生态环境保护法执行的长期考虑事项

《指导意见》指出，生态保护法执行是指生态环境保护综合执法团队依法调查破坏自然生态系统水源涵养、防风固沙和生物栖息等服务功能，损害生物多样化的行政行为。

如何理解生态环境保护法执行这个概念是改革的基础，但目前缺乏规范的定义。 环境保护法第二条定义了环境的概念，是指影响人类生存和快速发展的各种天然和人工改造的自然因素的整体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、森林 但是，生态环境保护明显广泛。

《指导意见》关于生态保护法执行的定义确定了与这次综合执法改革整合的范围不同。 这从侧面证明这次生态环境保护综合执法改革还没有完全整合。 改革不仅要立足于现在，还要着眼于未来，一次改革无法实现的目标，可以多次阶段性实施。 《环境保护法》第二条环境的定义，以及《指导意见》对生态保护法执行的定义，可以视为生态环境保护综合执法改革的最终目的范围。

解读5 :鼓励探索场所实施更大范围的整合

《指导意见》指出，各地可以根据地方性法规和实务需要，进一步整合地方有关部门的污染防治和生态保护执法责任，由生态环境保护综合执法团队统一行使。 如果已经跨越更大范围的行业在部门间实施综合行政执法，可以继续探索。 具备条件的地区可以结合实际进行更大范围的综合行政执法。

1 .实施更大范围的综合执法面临的现实问题。

垂直管理部门和地方政府在玩游戏。 生态环境部门实施省以下垂直管理体制，但人事关系、机构编制依然依赖地方。 地方生态环境部门的力量基本上呈倒金字结构，越到基层力量越弱。 地方政府对垂直管理部门的支持力度可能会受到影响，现有的执法力度不足以支撑更大范围的综合执法改革。

二是责任与权力的不一致。 纵向压力传递，中央和省级有生态环境保护审计、加强监督等手段，县级(包括直辖市区县级)是唯一的办法，可以委托乡镇(街道)执法，但仍要承担法律责任。 横向说，生态环境保护不是相关部门的主业，有些相关部门几乎没有进行过或没有进行过生态环境保护执法。 集中执法权后，由于监管欠款较多，问责焦点也更加集中。

2 .地方机构改革应把握的大体。

掌握地方机构设置的一致性和特殊性。 重点是在确保党中央令行禁止和全国政令统一的基础上，赋予地方越来越多的自主权，不要求上下通常的粗糙，加强综合执法队伍的机构配置。

二是把握前向监督管理和逆向执法的责任边界。 要合理集中执法权，统一执行生态环境保护执法，杜绝多头执法和监督管理真空，关键是要多次集中，进行统一定位，明确符合地方实际执法权计划。

三是把握权利与责任一致和功能一致的结合点。 配置符合职责的执法团队，随行编辑，人随编辑落在现实的地方。 要点是划分各级执法机关的事务权，确定人员编制的计划方法，增强基层执法力度。

全国地区差异很大，生态环境保护法执行方面的要点不同，综合执法责任的整合范围因地而异，必须符合实务实际。

:费青松审编:chengfang

来源：亚洲公益报